劉遠舉（上海金融與法律研究院研究員）

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(資料圖)

近日有南寧網友吐槽，南寧路邊幾乎所有路段都被畫成停車位，甚至連自行車和電動自行車停車都要收費。而且，道路停車費非常貴，臨時停車一天最多需要繳費上百元。

這些車位幾乎都歸“慧泊停車”這家公司運營（“慧泊”即“智慧泊車”）。隨后，媒體又曝出南寧市青秀區人民法院與南寧慧泊停車場服務有限責任公司簽署《合作備忘錄》，共建“執行＋智慧停車”聯動協作機制。一方面，利用慧泊公司車位管理大數據分析優勢，青秀區法院可實時監測已查封的車輛，有助解決執行難問題；另一方面，對“惡意”欠繳停車費等問題，法院建立快速立案通道，加快辦理追繳停車費案件。

這些信息引發了輿論強烈關注。5月22日晚，南寧市政府網站發布通告稱：南寧市慧泊停車場服務有限責任公司停止運營、停業整頓、接受審計，由南寧公共交通集團有限公司接管城市道路停車泊位運營管理業務。

停車位特許經營，已經是常態了。“封面新聞”記者梳理發現，2022年以來，出讓公共停車位特許經營權，在全國范圍內已掀起一股“熱潮”。四川省內，達州高新區、達州主城區和南充嘉陵區等地都曾實施公共停車位經營權拍賣；四川省外，浙江湖州以及陜西多地也轉讓過公共停車位特許經營權。（就在本文成稿之際，又爆出南充儀隴縣將拍賣縣城9963個停車位25年特許經營權的新聞。）

不只是公共停車場，不少地區還公開拍賣學校食堂、公交線路、共享單車等特許經營權。

四川閬中市把公辦學校、行政機關、事業單位、國資公司未來30年的食堂食材配送，當作特許經營權賣了；都江堰賣了500個貨運汽車在城區里的行駛權；樂山把樂山大佛景區擺攤、觀光車30年經營權，一次性拍了17億；貴州榕江縣賣了殯儀館20年經營權；河北香河縣、四川什邡市、重慶南川區等地，陸續出讓區域范圍內的停車位特許經營權，時長28-30年；貴州習水縣5068項廣告載體的20年特許經營權拍出1.16億元；石家莊以1.89億天價拍出了10萬輛共享單車3年的特許經營權。

“政府特許經營”是指政府采用競爭投標方式依法授權中國境內外法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。該類特許經營涉及我國境內能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等關乎國計民生的重點領域。

特許經營權拍賣把公共的資源變現，增加本級財政收入，增加居民公共開支的來源，某種意義上是好事。

但是，拍賣公共資源的本質，是把使用資源的成本傳遞給資源的使用者（誰使用誰付費）。公共資源（設施）本來就是老百姓交稅建造的，使用公共資源再次收費，就形成了二次收費。并不是所有的公共資源都適用于特許經營，只有那些使用頻次、人數差異較大的公共資源，為提高公共資源使用效率，防止少部分人濫用全體人民出資的設施，才能收費。

比如，高速公路收費，它是政府投資，少部分人使用，不同人群使用頻次差異非常大，所以可以拍賣。汽車牌照也是這個道理。但是，城市普通道路，人們走路、散步、遛狗、騎自己買的自行車，使用人數眾多，人人都要用，頻次高，就不適合拍賣，搞特許經營。

不適合進行拍賣的公共資源，拍賣后會存在一系列問題。

首先，特許經營，向使用者收費，本質上就是加稅，過重的實際稅負，會阻礙經濟活動。其次，不適合拍賣的公共資源拍賣，本質上是拍賣一種保護權。它使得市場成為一種排他的環境，會反向綁定政府。企業一旦付錢購買，政府就在某種程度上負有對企業的義務，經營與權力結合起來，導致服務縮水、變相漲價、捆綁消費等侵害消費者權益的問題發生。甚至像南寧法院那樣，提供“額外服務”。

這都是對營商環境竭澤而漁，會加速一個城市的衰落。

更重要的是，這種特許經營往往連著金融化與金融風險。當它通過特許經營權抵押貸款，就把風險擴散到了金融領域。

本質上，銀行有一套防范風險的辦法，對于特許經營權的質押，也是要審核的。由于政府特許經營權的特殊性質，出質人擬將特許經營權用于質押時，需要經過政府有權管理部門的同意。銀行要審查出質人是否能夠提供政府有權管理部門同意質押的文件、批復等書面材料。還有政府相關部門的特許經營批文、《特許經營協議》、批準收費的文件等資料。最后，當然是特許經營的收益來源，特許經營情況、應收賬款相關情況，以及對應收賬款進行專戶管理。

一項特許經營能抵押貸款，流程上都是沒有問題的。但是，特許經營的收益，其實是存在不確定性的。

比如南寧的停車問題，停車費貴，會使得車主冒險停在禁停區。這就需要執法跟上，但執法是有成本的，首先是人員成本。那么，當大家都亂停時，人員成本會不會大于收益呢？除了人員成本，還有政治成本，經常發生車主與執法人員的爭執，執法機構壓力大了，就會睜一只眼閉一只眼，錢就收不上來。輿情層面的壓力還會造成根本無法達成最初的目標，錢收不上來。

而且，慧泊停車這類企業，并不是處于競爭中的民營企業，效率是非常低的。所以，收著高昂停車費的同時，慧泊停車仍然是虧損的。慧泊停車母公司南寧軌道交通集團2022年財報顯示，截至2022年12月31日，慧泊停車的凈資產為4.95億元，2022年凈虧損1207.9萬元。與此同時，慧泊從南寧多家政府單位手中購買的車位，耗資25億元，其中20億元為銀行貸款。20億元銀行貸款年利息約為8900萬元。

地方政府轉讓特許經營權的初衷之一，是為了將未來的資金流變現緩解財政壓力。但不少地方政府借此通過城投公司等投融資平臺企業開展融資，反而衍生出地方債務風險。

特許經營的期限現在都很長，所以，特許經營質押，本質上是一個城市公共資源的長期估價，說到底，就是城市的未來。但放在二十年、三十年這個時間尺度上，很多中小城市的未來存在很大的不確定性。

現在的網紅城市淄博，現代工業歷史已有100多年，以重工業見長，化工、建陶、醫藥、紡織等傳統產業曾是淄博的立市之本，傳統產業在淄博經濟總量中的占比一度高達70%。但現在的定位成了“全國唯一涵蓋資源枯竭城市、獨立工礦區、老工業基地三種類型的城市”。三十年前、二十年前，誰能預料到這個情況呢？

2019年3月31日，國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，第一次提到了“收縮型城市”，并明確要求收縮型中小城市要瘦身強體、嚴控增量、盤活存量。實際上，正是那些處于收縮、衰落之中，財政收入枯竭的城市，才更看重特許經營權拍賣。這些拍賣的、質押的特許經營權的未來，存在很大風險。

這些情況，銀行不知道嗎？當然都知道。甚至連拍下經營權的人都知道其中風險。實際上，正是因為能拿到銀行的錢，他們才拍下特許經營權。

一般而言，有政府擔保的國有企業，地方城投信貸風險很小，更重要的是，在地方政府的影響下，如果銀行嚴格按評估出來的實際風險水平拒絕發放貸款，銀行地方管理人員的個體前途等利益會面臨潛在的陰影。畢竟，出現了壞賬，風險并不是銀行個體全部承擔的。對于他們而言，拒絕發放貸款的風險，很可能大于貸出去的風險。在個人利益的影響下，通過產權虛置的銀行系統，大量潛伏著風險的信貸資金流向國企、地方融資平臺。

這才是地方拍賣各種經營權背后的真問題。

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